正文

鐵路運輸須由鐵道部進行統一調度指揮,從而維護鐵路路網完整性的說法是沒有根據的

  作為我國所有行業中惟一仍實行政企合一的政府部門,鐵道部不僅具有政府職能,而且直接對全路運輸生產進行統一調度指揮,直接進行運輸收入的分配。 
  事實上,阻礙鐵道部實行政企分開的一個模糊認識是:鐵路具有不同于其他行業的特殊性。為了維護鐵路路網的完整性,就要由鐵道部進行集中統一的調度指揮。如果不依靠鐵道部作為政府主管部門的行政權威,路網的完整性就會受到威脅,鐵路運輸的效率就會下降。似乎鐵路運輸生產的特殊性就決定了我國鐵路不能實行政企分開,對這種片面的看法需要進行深入分析。 

一. 鐵道部對運輸生產進行統一調度指揮的理由分析 
1. 調度指揮在鐵路運輸生產中的作用 
  鐵路運輸生產中的調度指揮是實現鐵路設施運用的規模經濟和防止路網阻塞,提高路網利用效率的手段。但調度指揮提高鐵路運輸效率的內在機制是什么?統一調度指揮的含義是什么?目前還缺乏深入的理論分析,這導致了對鐵路統一調度指揮的神秘化。這既不利于鐵路的改革,也不利于鐵路的發展。 
  鐵路運輸生產中的調度指揮體現了網絡型企業的本質特征,但這種技術管理性質總是在一定的管理體制中實現的,在目前我國政企不分的鐵路運輸管理體制中,調度指揮與“統一調度指揮”的概念沒有明確的區分,行車的調度指揮與車流組織、車流調整的調度指揮所具有的不同內涵沒有明確的區分,這使“統一調度指揮”成為可以直接干預鐵路運輸企業經營的依據。一種觀點認為鐵路實行政企分開,并重組為幾個區域公司就無法進行統一調度指揮,就會降低鐵路的運行效率,甚至危及鐵路行車安全。因此有必要對“統一調度指揮”的內涵進行分析。 
  鐵路運輸的調度指揮的內涵可以從行車的調度指揮和車流組織、車流調整的調度指揮這兩個相互聯系,但含義不同、內容不同、管理層次不同的調度指揮來理解。行車指揮是通過路局的各行車調度臺具體實施的;車流組織和車流調整則主要是通過調度日(班)計劃來實現。行車的調度指揮主要是保證行車安全和列車的正點運行;而車流調整的調度指揮主要是從整體上提高鐵路路網的運輸效率。 
  人們往往更多地是從行車調度的統一指揮來理解鐵路“統一調度指揮”的含義。行車調度的統一指揮是保證行車安全和列車能夠按照列車運行圖正點運行的基本手段。鐵路行車的統一指揮是列車調度員在其負責調度區段的統一指揮。鐵路行車的統一指揮是鐵路列車運行的內在要求,不論哪種鐵路管理運輸體制,不論哪國鐵路,鐵路行車都是由各區段調度員統一指揮的,各區段的行車調度又要服從其上級調度機構的調度指揮。 
  車流調整的調度指揮則與管理體制和運輸組織方式有關,車流調整是更高層次的調度指揮,需要在更大范圍和更高的管理層次上進行。車流調整的目的在于保持運用車在路網上的合理分布及各線路上車流的相對穩定;充分利用線路通過能力;最大限度地實現均衡運輸。這些是通過制定調度日(班)計劃,即車流調整的調度指揮來實現的。 
  實際上,在城市交通中也存在類似的車流調整問題。如果車輛過多地集中在某些路段就會造成交通堵塞。城市交通的調度指揮,主要是通過主要交通干線上的紅綠燈設置大致相同的等待和放行時間,以及公共汽車按一定的時間間隔發車,從而保持車流在主要交通干線上盡可能的均衡分布,避免車輛大量集中在某些路段,而另一些路段車流稀少。 
  鐵路的車流調整涉及裝車、卸車、列車編組等生產環節,因此比城市交通的調度指揮更為復雜。鐵路的車流調整方法分為重車調整、空車調整和備用車調整三種。重車調整方法有去向別裝車調整、限制裝車、停止裝車、集中裝車以及變更車流運行徑路等。按去向別裝車是保持各鐵路局車流相對穩定,車流合理分布,防止車流積壓和堵塞的重要方法。在鐵路運輸生產中空車是重要的生產要素,沒有與運輸需求在數量和品種上相適應的空車,就無法裝車,就無法完成運輸工作,因此空車調整在車流調整中也占有重要地位。 
  我國鐵路目前的車流調整集中體現了統一調度指揮的特點。車流調整主要通過調度日(班)計劃組織實現。調度日計劃的編制,鐵道部由調度處長(副處長)負責;鐵路局由調度所主任(副主任)負責。鐵道部每日在9:00前向鐵路局下達次日輪廓計劃。鐵道部輪廓計劃內容有:分界站交接列車數、重車數、車種別排空車數、到局別使用車數、通過限制口的裝車數和重點要求。 
  鐵路局調度負責鐵路局管內的貨流、車流組織和車流調整,按階段均衡地完成鐵道部下達的車流調整計劃。鐵路局車流組織的主要工作是:及時、準確地掌握現在車數及其分布情況,編制鐵路局調度日(班)計劃,并組織站段完成。按鐵道部批準的日計劃裝車去向別和限制口的裝車要求,審批各站段日裝卸車計劃,組織各站段按日計劃完成裝卸車任務。鐵路局日計劃內容包括:貨運工作計劃(各站的卸車和裝車計劃);列車工作計劃(列車到發及運行計劃等);機車工作計劃等。鐵路局的調度日計劃是鐵路日常運輸生產的基本依據,是保證鐵路各工種、各生產環節相互銜接有序運作的根本保證。 
  從鐵路運輸調度日(班)計劃的流程和內容可以看出,鐵道部的統一調度指揮主要集中在各鐵路局分界口的車流調整上,并具體體現在鐵道部每天的輪廓計劃上。車流調整是高層調度指揮機構的主要工作內容。各鐵路局發出的重車數量與到達該局的重車數量不可能完全相等,這是由資源和生產力布局狀況決定的。例如山西豐富的煤炭資源就決定了山西發出的重車要大于接收的重車,如果其他地區不向山西輸送空車,山西的煤就無車可裝。因此那些接收重車較多的卸車路局就要向發出重車較多的裝車路局排空車,才能滿足后者的裝車需求,才能使車流的分布在路網上保持均衡。車流在路網上盡可能均衡分布是提高路網和車輛運用效率的關鍵。如果車輛分布不正常,一些地區因卸車能力不足造成重車積壓,而另一些地區則會因空車不足,無法滿足貨主的裝車需求;或某些地區會因線路通過能力的限制造成列車堵塞。 
  實際上,這種車流調整在不同的管理體制中可以通過不同的方式進行。在市場經濟體制中可以通過區域鐵路公司之間的協商和交易來進行;在目前政企不分的管理體制中則是通過鐵道部的統一調度指揮來進行。鐵道部進行“統一調度指揮”的含義是,雖然作為法人實體的鐵路局負責其管內的調度指揮,但所有的鐵路局都要服從鐵道部對車流的統一調度指揮。鐵道部對企業運輸生產經營的這種直接干預一直被說成是鐵路的“大聯動機”性質決定的,而且這種聯動只能通過行政手段來實現。 
2. 鐵道部實施統一調度指揮的原因分析 
  目前鐵道部的統一調度指揮具有較高的運輸效率,其原因在于: 
  第一,我國目前作為企業實體的18個鐵路局(公司)的管理幅度過小,每個鐵路局(公司)的大部分貨物都要發送到其他鐵路局,因而不能在其管內完成大部分車流調整工作,需要有更上一層機構負責各鐵路局之間的車流調整的統一調度指揮,才能保證路網使用效率。 
  第二,由于作為企業主體的鐵路局(公司)數量過多,如果由所有的鐵路局(公司)通過相互協商進行車流交換存在很高的交易成本。因此形成了由鐵道部進行統一調度指揮的管理模式。 
  如果這兩個條件發生變化,必須由鐵道部進行統一調度指揮的行車組織技術基礎就不復存在。例如,我國鐵路重組為幾大區域鐵路公司,那么大部分貨物的發送和到達都發生在各區域鐵路公司管內,只有少部分貨物要發送到其他區域鐵路公司。因此大部分車流調整工作可以在區域鐵路公司內部完成,少部分車流交換完全可以通過區域鐵路公司之間的交易完成,由鐵道部進行統一調度指揮的必要性就將消失。 
  美國鐵路不存在全國統一的調度指揮機構,美國一級鐵路公司管理的線路大多在3萬到5萬公里左右。例如,擁有3萬公里鐵路的美國CSX公司只設一個調度中心,因此從公司層面而不是從整個路網考察,美國鐵路公司統一調度指揮的統一程度遠遠高于我國的鐵路局,這樣美國鐵路公司比我國的鐵路局就能夠在更大的范圍內優化車流組織,提高車流調整的效率。 
  但在我國,由于每個鐵路運輸企業管理的區域過小,每個鐵路運輸企業所承運的大部分貨物都要發運到其他鐵路運輸企業,每個鐵路運輸企業都不能對自己承運的大部分貨物進行控制。這在客觀上就要求有一個比鐵路局更高地位的組織機構來指揮跨鐵路局的運輸生產過程,即負責車流調整的統一調度指揮,目前該職能由鐵道部承擔。這種狀況是由過去的管理體制和信息技術手段落后等因素造成的,但隨著信息技術手段的進步,鐵道部不僅沒有擴大鐵路局的管理范圍,反而進一步縮小其管理范圍,以強化鐵道部統一調度指揮的職能,從而維持政企不分的狀況。 
  2005年3月18日,鐵道部撤消所有分局,實行鐵路局直接管理站段的管理體制。撤消分局解決了我國鐵路管理層次多,相互掣肘的問題,通過減少鐵路局內部各分局之間的分界口,提高了鐵路各路局內車流調整和車流組織的效率。但鐵道部同時又把原北京鐵路局一分為二,把原鄭州鐵路局一分為三,新成立了太原、西安、武漢三個鐵路局,加上原有的15個鐵路局(公司)共設立18個鐵路局(公司)。這大大縮小了原北京鐵路局和原鄭州鐵路局的管理范圍,原來可以在這兩個鐵路局內部完成的車流調整現在要通過鐵道部來完成。從全路情況看,新增設三個鐵路局以后,鐵路局之間的分界口由54個增加到83個,鐵路局之間交接的貨運量由2004年的16.8億噸增加到2005年的23億噸。這意味著要由鐵道部管理的路局之間的分界口以及分界口的重車空車調整的工作量分別增加了約50%。而2005年18個鐵路局完成的貨運量為23億噸,這意味著大部分車流調整都要由鐵道部來完成。在這個意義上鐵道部強調統一調度指揮是有“理由”的,但這種“理由”是建立在人為縮小鐵路局管理跨度的基礎上的。 
  如果我國鐵路重組后,能夠使區域鐵路公司管理的范圍足夠大,例如,使70%左右的貨物運輸的發送和到達過程能夠在其管理的區域內完成。這樣各區域鐵路公司就能夠對70%左右的貨物運輸進行全過程控制,大部分車流組織和車流調整工作通過各鐵路區域公司在其管內的統一調度指揮就能完成,區域鐵路公司就能夠擁有鐵路運輸企業產權的最核心要素。由于大部分運輸業務發生在各區域鐵路公司的管內,只有少部分車流需要相互交換,而這部分車流交換完全可以由各區域鐵路公司通過經濟辦法協商解決。在成為自主經營的企業以后,各區域鐵路公司能夠找到相對公平合理的清算辦法,解決利益交換問題,在互惠基礎上進行合作。這時區域鐵路公司之間的關系實際上是一個無限重復博弈關系。經濟理論分析已經證明,無限重復博弈是能夠形成合作均衡的。可以預期幾大區域鐵路公司之間在分界口車流交換上的合作關系比現在各鐵路局之間的關系會更順暢。如果同時建立有權威的監管機構,協調監督分界口的車流交換和清算業務,沒有理由認為鐵路運輸效率會降低,至少不會低于目前的水平。 
   
二. 關于路網完整性的問題 
  路網的完整性可以從兩個方面考慮,一方面是路網物理上的完整性,一方面是路網經營管理上的完整性。對這兩方面要分別討論,前者是必須維持的,而后者則是應當否定的,一般地討論保持路網完整性會造成理論和實踐上的混亂。 
  路網在物理上只要是連通的,所有的線路都采用同樣的技術標準,那么路網在物理上就是完整性的。路網在物理上應當而且必須是完整的。但路網在經營上的完整性則是一個非常模糊的概念,如果說路網由多家鐵路運輸企業分別經營管理就是路網分割,在經營上路網就不完整的話,那么在市場經濟體制中,路網就是應當被分割、就是應當由多家企業經營管理的。鐵路網由鐵道部獨家經營是壟斷,如果這被稱為路網在經營管理上保持了完整性,那這正是建立社會主義市場經濟體制需要進行改革的對象。我國鐵路打破壟斷就應當組建幾個區域鐵路公司,在經營管理上進行路網分割,即在同一路網上形成多個經營主體,還要允許社會資本甚至外資建設并經營鐵路,這樣我國鐵路才能加快發展。 
  世界各國的鐵路路網都是被分割開,由不同的鐵路公司經營管理的。美國22.8萬公里的鐵路分別由550家鐵路公司經營,其中七家一級鐵路公司(其中包括兩家加拿大鐵路公司)經營的營業里程為16萬公里,占美國鐵路路網營業里程的70%,而且美國鐵路沒有全路集中統一的調度指揮機構。日本鐵路被分割成六家客運公司,其路網由這六家公司分別經營管理。歐盟的鐵路實行網運分離的改革,其路網也是由各國鐵路分別管理的。世界主要國家的鐵路目前只有中國和印度還維持政企不分,路網仍然保持所謂經營上的完整狀態。  
  路網經營管理上的完整性正是政府反壟斷應當解決的問題,保持路網的完整性不過是試圖維持鐵路壟斷經營而經過美化的一種表達方式。實際上,所謂路網完整性根本就不是一個問題,各國的路網都是完整的,我國歷史上只是在軍閥割據時代有故意修窄軌鐵路,造成路網分割的情況。提出保持路網完整性說法的實質是要維持鐵道部對鐵路運輸生產的統一調度指揮,是要繼續維持鐵路政企不分的運輸管理體制。 
  綜上所述,鐵路運輸生產必須由鐵道部進行統一調度指揮,從而維護鐵路路網完整性的說法是沒有根據的,不能成為繼續維持政企不分的理由


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